新華社北京9月18日電 《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出：“優(yōu)化城市工商業(yè)土地利用，加快發(fā)展建設用地二級市場，推動土地混合開發(fā)利用、用途合理轉換，盤活存量土地和低效用地。”存量土地和低效用地是指已經(jīng)批準為建設用地但尚未使用的土地，以及現(xiàn)狀建設用地中布局散亂、利用粗放、用途不合理的土地等。推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化，必須落實最嚴格的節(jié)約用地制度，促進城市發(fā)展用地從增量依賴向存量挖潛轉變。
改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程，2023年末城鎮(zhèn)常住人口達到近9.33億人，形成全球最大的城市體系，城市現(xiàn)代化水平不斷提高。與此同時，城市土地利用也積累了一些突出問題。比如，一些城市“攤大餅”式發(fā)展，存量土地規(guī)模大，園區(qū)土地利用粗放；一些城市空間結構不合理，有的工商業(yè)用地占比大，生態(tài)用地、公共服務設施用地等不足，有的城中村夾雜其中，空間布局散亂、功能不完善。近年來，國家大力推動存量土地盤活利用，鼓勵各地尤其是東部地區(qū)城市開展低效用地再開發(fā)，促進挖潛改造、高效利用。比如，有的城市實施低效建設用地減量化，有效緩解了耕地保護壓力，改善了郊野地區(qū)生態(tài)環(huán)境；有的地區(qū)持續(xù)實施舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊改造，推動低效用地轉型利用，為新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展騰出了空間。實踐證明，盤活存量土地和低效用地，有利于提高城市土地利用結構的協(xié)調性，促進城市內涵式、集約型、綠色化發(fā)展。但盤活存量土地和低效用地涉及土地權利人多、利益關系復雜，資金投入量大、盤活周期長，經(jīng)營主體積極性有待提高，需要進一步強化政策激勵。推進盤活存量土地和低效用地需要著力抓好以下4個方面工作。
第一，堅持城市國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌和引領。城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著重要引領作用，規(guī)劃科學是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。城市國土空間總體規(guī)劃應當根據(jù)城市空間功能分區(qū)，統(tǒng)籌新增用地、存量土地和低效用地等各類土地利用，提出規(guī)劃目標、實施策略、階段工作重點和管控引導要求。城市國土空間詳細規(guī)劃應當合理劃分規(guī)劃單元，明確土地利用、建筑布局、交通系統(tǒng)、公共設施、綠地系統(tǒng)等具體規(guī)劃內容，為核發(fā)規(guī)劃許可、實施開發(fā)保護建設提供法定依據(jù)。
第二，加快發(fā)展建設用地二級市場。建設用地二級市場是建設用地使用權人之間交易的市場，包括建設用地使用權的轉讓、出租、抵押等。在二級市場中，交易價格反映供求關系靈敏，有利于提高土地要素的配置效率。盤活存量土地和低效用地涉及建設用地使用權的流轉，必須高度重視二級市場建設，著力完善二級市場規(guī)則，規(guī)范交易流程，推進交易信息公開，健全市場監(jiān)管機制，完善相關稅費政策。
第三，推動土地混合開發(fā)利用、用途合理轉換。隨著產業(yè)轉型和市民生活需求的變化，傳統(tǒng)單一功能和用途的用地方式難以很好適應城市發(fā)展，這就需要增強土地用途管理的適應性和靈活性。一方面，需要健全土地混合開發(fā)利用相關制度，在國土空間規(guī)劃中合理確定土地用途兼容性正負面清單和比例控制要求，支持空間復合利用，促進產城融合、職住平衡，營造高品質社區(qū)。另一方面，需要健全土地用途轉換規(guī)則，在符合國土空間規(guī)劃、保障安全的前提下，允許存量土地、存量建筑依法調整土地用途，完善土地收益管理政策，促進提升土地要素利用效益。
第四，健全促進土地節(jié)約集約利用的政策。提高城市建設用地集約化程度，需要綜合運用經(jīng)濟、法律和行政多種措施。要嚴格城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理，強化規(guī)劃期內新增建設用地總量剛性約束。大力推動批而未供土地利用，采取依法收回、協(xié)議收回、調整用途和規(guī)劃條件后使用等方式分類處置閑置土地。根據(jù)低效用地再開發(fā)的特點，完善土地收儲機制，優(yōu)化土地收益分享政策；完善土地供應方式，鼓勵土地使用權人自行改造開發(fā)。